Non è certo esaltante la radiografia tracciata dal Presidente dell’Autorità per la Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, Luigi Giampaolino, che l’ha illustrata nella Sala della Lupa di Montecitorio. Giampaolino nota come gli Appalti pubblici siano in crescita, ma risultano sempre più frammentati e per tale ragione a maggior rischio di corruzione. E sono sempre più oggetto di deroghe e di procedure negoziate. Il tutto viene soffocato da una eccessiva regolamentazione e da troppi contenziosi e il mercato dei contratti con la PA ne soffre in quanto la PA risulta quasi sempre perdente in sede di arbitrati. Al contempo i pagamenti alle imprese da parte dello Stato si fanno sempre più lenti..
Questa la radiografia di Giampaolino: "Il valore dei contratti pubblici nel 2009 è cresciuto in termini nominali del 4,5% e la vigilanza diviene oggi, alla luce dei sacrifici richiesti ai cittadini dalla congiuntura negativa, ancora più importante. La portata positiva di tale incremento di domanda è stata indubbiamente limitata dal diffuso problema dei ritardati pagamenti, di cui non può, ancora una volta, che auspicarsi la piena e soddisfacente risoluzione. Esso, infatti è causa di pesanti implicazioni sull’equilibrio finanziario e, quindi, sullo sviluppo stesso sia delle imprese che del mercato, specialmente in un momento - quale quello attuale - di marcato rallentamento del ciclo economico".
"Il mercato degli appalti è troppo frammentato, soprattutto dalla parte delle stazioni appaltanti - ha poi detto Giampaolino. - Assistiamo infatti ad una polverizzazione della domanda, avente spesso ad oggetto lavori di modesta entità. La maggiore numerosità riguarda gare di valore inferiore a 500mila euro. Nel mercato degli appalti operano più di 13mila stazioni appaltanti, 36.600 imprese di costruzione qualificate per la partecipazione alle gare di lavori di importo superiore a 150mila euro, un numero molto elevato (circa 30mila) di imprese di costruzione non qualificate che eseguono lavori di importo inferiore a 150mila euro e decine di migliaia di operatori economici che partecipano alle gare per l’affidamento di contratti di servizi e forniture. Questo enorme numero di stazioni appaltanti - ha continuato Giampaolino - spesso di minime dimensioni e prive di competenze specialistiche, costituisca uno dei massimi problemi del settore, posto che la preparazione tecnica dell’amministrazione rappresenta la prima barriera che si frappone al manifestarsi di episodi di malcostume".

Il presidente non ha poi risparmiato critiche a certe prassi consolidate. "Una grave anomalia del sistema, constatata nel corso dell’anno , è rappresentata dal consistente aumento del ricorso, per i tutti i tipi di contratto, alle procedure negoziate. A tale fenomeno non è estranea la norma che ha innalzato a 500mila euro la soglia per utilizzare tali procedure. In particolare le procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando hanno rappresentato, sul totale dei contratti aggiudicati, il 24,6 per cento e sul valore delle aggiudicazioni il 12,6 per cento (1,3 miliardi di euro su 10,3 miliardi di euro) e i ribassi medi espressi da simili procedure sono stati pari al 16,9 per cento, circa 5,5 punti percentuali in meno rispetto alla media dei ribassi delle procedure aperte". "Le amministrazioni comunali - ha proseguito - sono state quelle che più hanno fatto ricorso a tali procedure nella classe di importo tra 150mila e 500mila euro, mentre nella classe superiore a 500mila euro, tale primato spetta alle amministrazioni centrali. È importante sottolineare come, sempre nel corso del 2009, solo otto stazioni appaltanti abbiano aggiudicato il 36 per cento del valore complessivo delle suddette procedure (Rete Ferroviaria Italiana, Stoccaggi Gas Italia S.p.A., Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, Società Gestioni Impianti Nucleari, ANAS S.p.A., Regione Veneto, Commissario Delegato Emergenza Bacino Fiume Aterno, Autostrade per l’Italia S.p.A.) e le prime otto aziende risultanti aggiudicatarie attraverso le stesse procedure, abbiano acquisito il 17 per cento dei contratti così aggiudicati".

Giampaolino ha quindi denunciato: “La legislazione in deroga ha permesso alle stazioni appaltanti di operare derogando a numerose disposizioni di legge, comprese quelle del Codice dei contratti relative ai compiti dell'Autorità e alle funzioni dell'Osservatorio dei contratti pubblici, creando in tal modo un vulnus al sistema di conoscenza e di controllo degli appalti". "L’Autorità, nel corso del 2009 ha condotto un’indagine ricognitiva sulle sole ordinanze emesse, rivolgendo in particolare l’attenzione a quelle di protezione civile. A tal fine, ne sono state censite 764. Da tale indagine emerge che il continuo riproporsi dell’emergenza abbia finito con il determinare la perdita dei caratteri della 'eccezionalità' ed 'imprevedibilità' del fenomeno da contrastare ed abbia portato, altresì, ad una dilatazione dei tempi dell’intervento 'straordinario' oltre ogni riferimento logico e funzionale legato all’emergenza stessa". Problemi nell’anno appena trascorso anche per quello che riguarda gli aspetti giuridici della gestione degli appalti pubblici. "L’eccessiva regolamentazione del settore a monte, la invasività giudiziaria a valle, e, tra i due, un sempre più ampio contenzioso, soffocano il mercato degli appalti e lo allontano dalle condizioni ottimali di concorrenza. L’eccessiva regolamentazione dovuta al proliferare di regole, non di rado dettate dalla necessità di adeguamento al diritto comunitario, doppiate dalle Regioni e dai Regolamenti attuativi, fanno del nostro paese la patria non più del diritto ma delle leggi. Con l’ approvazione del nuovo Regolamento degli appalti il corpus giuridico del settore (Codice e Regolamento) assumerà le mastodontiche dimensioni di 615 articoli e 58 allegati. Il settore invece è un mercato dinamico al quale occorrerebbe fornire soltanto linee di scorrimento di agile percorribilità e non una disciplina dettagliata ed ostacolante. Sta avendo notevole impatto - ha concluso Giampaolino – la funzione di regolazione 'interpretativa' esercitata dall’Autorità: una sorta di soft law finalizzata a consentire il corretto funzionamento del mercato senza immobilizzarlo".

Giampaolino ha proseguito dicendo: "La circostanza che l’arbitrato rappresenti ormai una sorta di fase finale quasi costante delle procedure di affidamento dei contratti pubblici e che porti, con una regolarità quasi assoluta, alla soccombenza della Pubblica Amministrazione, rappresenta una vera e propria patologia del sistema". "Nell’anno 2009 la percentuale di soccombenza totale o parziale della Pubblica Amministrazione, con riferimento complessivo agli arbitrati liberi ed amministrati, è risultata all’incirca del 94 per cento, mentre solo nel 6 per cento dei casi le domande dell’impresa sono state rigettate. Gli arbitrati amministrati, quelli ciò in cui il terzo giudice è scelto da un organo terzo, tecnico ed indipendente, qual è la Camera arbitrale presso la nostra Autorità - continua Giampaolino - continuano a costituire una minoranza rispetto a quelli liberi, come è confermato dal dato relativo al deposito dei lodi. Per quanto riguarda l’anno concluso, il 2009, i lodi ammontano a 175: quelli adottati in esito a procedure amministrate sono stati 39, mentre quelli depositati in esito ad arbitrati liberi sono stati 136; tra questi ultimi, peraltro, vi sono le controversie di maggior valore che sono state, così, sottratte alla competenza della Camera arbitrale e, conseguentemente, alla maggiore trasparenza delle procedure propria dei procedimenti amministrati".

Le note positive vengono dalla nascente banca dati nazionale sui contratti pubblici (BDNCP) prevista dal disegno di legge anticorruzione del Governo. "Rappresenta – per Giampaolino - uno strumento importante nella lotta al malaffare. Permette quell’azione di trasparenza e conoscenza di tutte le dinamiche degli appalti, che diviene supporto fondamentale per qualsiasi azione di prevenzione e di contrasto alla corruzione.

In conclusione Giampaolino si rivolge alle istituzioni governative: Chiediamo al Governo, e al Parlamento che nell’approvazione del disegno di legge, si tenga conto di armonizzare il funzionamento della banca dati con l’Osservatorio presso l’Autorità, e che sia prevista una procedura semplificata di acquisizione dei dati dalle stazioni appaltanti".
Si auspica infine che l'Osservatorio dei contratti pubblici presso l’Autorità. "Diventerà strumento importante per contribuire a creare la base conoscitiva di dati per la determinazione dei costi standard. Con l’estensione della vigilanza ai servizi e alle forniture operata dal codice dei contratti nel 2006, ora l’Autorità può procedere alla elaborazione dei dati su una parte consistente della spesa pubblica. In particolare sarà possibile effettuare un confronto territoriale sui criteri di efficienza e di efficacia delle spesa pubblica, in particolare di quella sanitaria.

E conclude: “l’Autorità si candida ad un ruolo di soggetto terzo fornitore di dati utili alla determinazione dei costi standard funzionali all’applicazione del federalismo fiscale, in un momento storico in cui è forte l’attenzione dell’opinione pubblica sui criteri di spesa della pubblica amministrazione".

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